連載・寄稿
2021.12.31 News 連載・寄稿
過剰な合理性信仰と安全保障化―2021年コロナ禍
日本にはリスク許容性が低い人が多いですが、それはなぜなのでしょうかと尋ねてきた人がいました。政治がいけないのか、社会の風潮なのか、日本の長い歴史に根差したものなのか。福島第一原子力発電所に貯蔵されている処理水の放出をめぐる議論の中でです。
自然界にある放射線と違いはないのに、ゼロではないというだけで印象が左右されてしまう。いったいどのようにリスク・コミュニケーションをすれば分かってもらえるのだろうか――。
この発言を聞いた時、すぐに目下のコロナ現象を想起したことは言うまでもありません。
平時には過小評価、有事には過大評価されるリスク
リスク許容性というのは、実はそれほど定まったものではありません。リスクは実感されないときには対処が遅れ、ひとたび意識に上ったとたんに人々の行動を大きく縛る要因となる。平時には過小評価され、いざことが起こったときには過大評価されがち。それがリスクというものなのです。
不確実性とリスクを混同する人も多いのですが、不確実性とは、極言すれば、いつどこで何がどのようにどれほどの確率で起こるかがわからない、というもの。リスクは、それがある程度定量的に計算可能になっている段階を言います。
人間は全知全能の神ではないので、不確実性がゼロになることは永遠にありません。つまり、リスクがそこにあるとか、まだまだ分からないことが多いというのは、安全保障の世界にいる人間にとっては、動かない／動けない理由にはならない。不確実性やリスクとともに生きていくことが大前提となります。
社会がリスクをどのように認識するかは常に主観的なものであり、その認識のしかたには、政治やマスコミュニケーションが大きな役割を果たします。コロナ禍に翻弄されたこの1年、もっと言えばコロナが世界的に感染拡大した2年間を通じ、この点において日本及び世界のマスメディアや政治は、全く及第点ではなかったというべきでしょう。
「安全保障化」を地でいった社会の反応
コロナ禍における社会の反応は、国際政治学からみれば「安全保障化＝securitization」（オレ・ウィーバー）を地でいった事例と言えます。「安全保障化」とは、従来は安全保障上の問題ではないとみなされてきたものが、安全保障課題として捉えられるようになる現象を意味します。異常気象や災害をもたらす気候変動問題、テロ、パンデミックのようなものが例として挙げらます。このように、パンデミックが新たな安全保障問題となるだろうという指摘はこれまでも普通に存在していました。
安全保障化という概念の枠組みは、安全保障をより広くとらえ、政策当事者らの優先順位を変えさせるとして、しばしば肯定的に捉えられてきました。確かに、安全保障化によって、これまで軽視されてきた政策や対応の優先順位がぐっとあがるのは、良い側面といえるでしょう。
ただ、安全保障化に伴う“恐怖”は、当然のように副作用を生み出します。たとえば、権力行使の範囲を拡大したり、自由な経済社会活動を抑圧したり、市民の相互監視や人権侵害をもたらしたりしがちです。多数派の認識の前面に恐怖が躍り出ることによって、多数派でない人々の権利は軽く見られてしまう。こうした事態を利用しようとする政治家が出てくるのではないか、というのは、かねてから懸念されていたことでした。
そして、この2年間の経験が教えてくれたこととは、それが必ずしも政治家に限定された行為ではなく、おそらくは悪意に基づくものですらないということでした。善意に基づく正義を追求する一方で、それとは裏腹に、現実と奇妙に折り合いをつけて副作用を受忍してしまう。この組み合わせは、むしろ政治に対して無知な人々にこそ顕著でした。
いったん大きな流れが出来てしまえば、もはや何がどうであったかも顧みられることもない。一つの正義に即した新たな情報を、次から次へと追ってしまう。脅威認識を支える不確実性やリスクはあとからあとから湧いてきます。もはや安全保障上の最優先事項なのだから、その脅威に言及していれば形が付くという事態です。
その意味では、「やりすぎるくらいがいい」と表明した岸田文雄政権は、まさにこの波に乗っているさなかであると考えられます。対抗者が不在なまま、中心なき集団的選択として、コロナ対策がとられているということです。
政府にとって本当に重要なプロセスとは
安全保障問題になれば、政府が適切に対応できるだろうというのは、まさに素人の発想です。本当に重要なプロセスは、安全保障上の問題となってからなのです。
政府が強い施策をとることを想定する以上、そこには責任とコストが生じる。また、最低限、戦いで負けないようにするという“使命”が生じます。そのための戦況把握や動員するリソースの準備、ありとあらゆるシナリオの検討と、国民の士気や支持などの状態の把握ができていなければ、準備もせずに期間の定めのない戦争に突入するのと同等の無責任さが生じます。「まだ動かない」ことも、戦には必要なのです。
ウイルスは人間でも国家でもないのだから、われわれは戦うよりほかに道がないではないか、戦争とは目的から何から違うんだと考える人もいるでしょう。ですが、仮に脅威が過大に見積もられている場合、人々の主観が脅威を増幅したり、新たな被害を別のところに生み出したりします。ただ、これは裏を返せば、主観がどうやって作られたかを分析し、それに引きずられすぎないように配慮することで、総合的に被害を最小化することは可能になるということでもあります。
国際協力を低下させたコロナパンデミック
1986年に「リスク社会」論を提起した社会学者ウルリッヒ・ベックは、今後、政府の役割の多くがリスクマネジメントになるだろうと予言しています。その指摘には先見の明があったというべきでしょう。
ベックが著書で「リスク」を正面から取り上げたのは、チェルノブイリ原発事故の直後でした。原発事故のような災害は、イデオロギーを選ばず人々に降りかかってくる事象です。国家は共通する脅威に対して国際協力を進めるのではないか、という淡い期待も、当時の議論からは伺えます。
ところが、宇宙人が襲来した時、国家が互いに協力するのかが定かでないように、パンデミックが襲来したときに各国がどう行動するかはシナリオ通りにはいきません。パンデミックは局所的事態ではなく、皆が被害に晒されるからです。まさに今回のコロナパンデミックでは、ワクチンの配分を中心として国際協力が低下しました。
イスラエルは希望者に4回目の接種を行おうとしているようですが、多数の先進国が最も性能の良いワクチンの2回接種を終えたにもかかわらず、さらなるブースター接種で感染拡大を防ぐことを優先し、発展途上国の人命を救う努力をなおざりにしています。中国は国産のワクチンに拘泥し、ワクチン外交を展開することで政治利用を図りました。入国規制では、各国が同盟国同士も含めて互いに報復的ともいえるような規制をかけあっています。
パンデミックは長年のリベラルの夢も打ち砕きました。近代の主権国家を中心とした枠組みが修正され、非国家主体が各国と連携し、コスモポリタンな集団が台頭して、そこから新たな権利が生まれるという夢は消え去り、家族であっても国境を越えて行き来ができない、今まで当たり前に働いていた外国人労働者が一斉に帰国するといった現象が生じています。
イギリスで報じられた圧倒的な人手不足は、BREXITの影響もあるものの、大半はこうした背景に基づく外国人労働者不足です。日本でも留学生が入国を阻まれ、里帰り出産などをはじめとした理由で長期帰国中の外国人の家族が日本に帰ってこられないという問題が目立っています。
安全保障化の「負の側面」を見失って
コロナ禍に伴うこうした閉鎖的な風潮、国境管理の強化を指して、政治学者のイワン・クラステフは「うちにいようナショナリズム」という言葉を使いました。しかし、彼さえも、リベラルはこのような状況に鑑み、期間限定での私権制限に賛同すべきだとしています。例外的状況において人命を救うためなのだからと。これは陳腐に平たく言えば、私たちが私権制限に応じれば誰かの命を救うことができる、応じなければ誰かの命を侵害しているのと同じだ、という発想です。
こうした命の選択をさせてはいけないという議論をする人は、科学や人間の進歩によるコロナ封じ込めの可能性を信じがちです。安全保障にかかわる政府や人々の「認識」を広げれば、問題が解決に近づくかのような、過剰な合理性を読み込んでしまっているのではないかと思えてなりません。
これは、前述の安全保障化という現象の「正の側面」に引きずられすぎて、「負の側面」を見失ってしまっていることに他なりません。現に、そうした人々はコロナ以外の理由で亡くなる人や犠牲を負う人に関する算定をしません。疎外感から鬱を発症するなどして発作的に自殺で亡くなった人と、コロナで亡くなった人の失われた平均余命を天秤にかけることもしなければ、若者や子どもにとっての一年の価値と、私たち中年以上の人間にとっての一年の価値を比べることもしません。
「研究対象」ではなく「体験するもの」に
現在、これまでもろもろ指摘されてきた安全保障化の理論的な弊害の分析や、リスクに対する過剰反応がもたらす害についての机上の分析は、さほど用いられなくなっています。それは、過去の指摘が間違っていたからではありません。論者の多くが今回のコロナ禍を研究対象としてではなく、大衆の一人として経験してしまったからでしょう。
思えば、3.11を論じた人々の多くも、津波に間近で接して九死に一生を得た人ではありませんでした。シビア・アクシデントや原発のリスクを盛んに論じた人たちも、原発の立地当事者に限られませんでした。翻ってパンデミックは、東日本大震災とは違って圧倒的に多くの人が「体験するもの」だったのです。自分自身が戦争やパンデミックを体験した時、それまで持っていた理論上の批判精神を現実に向けることができるかどうかは、一つの試練であると言えるでしょう。
日本のコロナ既感染者数は少ないとされていますが、実際には検査で炙り出された数のおよそ5倍から10倍いると言われます。その間をとれば、この2年間で人口のおよそ1割程度しか、無症状も含めて罹患していないことになります。
しかし、この間に生まれた閉塞感や恐怖感は、ほとんどの人に甚大な影響を与えている。パンデミックは罹患せずとも体験することが可能だからです。その結果、パンデミックがもたらす恐怖に巻き込まれてしまい、一市民として合理的な選択、具体的には、「皆と同じような言動」を行ってしまうということはないでしょうか。
リスクに過敏な社会は閉鎖的で区別をつける
各国では、ワクチンパスポートで日常の行動制限を行うだけでなく、医療アクセスも制限しようという議論さえ出てきているのが実情です。確かに、ワクチンは打つに越したことはありません。そもそも「保険をかける」という発想は、煙草をのむ人も、日々運動している人も、肥満に起因する病気に苦しむ人も、食生活に気を遣っている人も含めて広く加入させ、個人ごとのリスクに伴う保険料の違いはなるべく抑えて、負担を共有しようという概念に基づいています。
生まれや財産の多寡など自分ではどうしようもないことなら救うけれども、個人の選択の結果ならば救わないというのであれば、煙草もリスクを伴う職業につくことも個人の選択の結果でしょう。こういうと、いや、世の中は変わったんだ。これからは喫煙者も自費診療で、健康保険は使えないようにすべきだと言われそうな懸念も覚えます。こうした「過去に規定されない未来の構築」という発想自体が、近代からの移行の文脈の中でリスクを論じてきた人々の傾向でした。ここが、私が彼らの問題提起を重視しつつも、一番折り合えないところです。
しかし、すべての人間が強制と管理に応じるわけではない以上、「リスクに過敏な社会」はどこかに分断線を引かなければなりません。たとえば、混沌とした発展途上国と秩序だった先進国のあいだに、あるいはワクチン忌避者とワクチン推進者のあいだに……。
このように、リスクに過敏な社会は閉鎖的であり区別をつけます。極めて逆説的ですが、ワクチンを推進する米国の中にあって接種を忌避し続ける、国際色のかけらもない田舎の労働者こそが、米国の開放性を支えているのだという言い方すらできるのかもしれません。
「自由」「民主主義」よりも「命が一番大切」
同時代を生きる者として、もっとも顕著な変化であると思うのは、「命が一番大切」というイデオロギーが、「自由」や「民主主義」などにとってかわったことです。20世紀も19世紀も、血塗られた、命の犠牲の大きい世紀でした。けっして「命が一番大切」ではなかったからこそ、革命や独立戦争が起きてきたのです。
ちなみに日本人が、なぜこれほどまでに法律の根拠の乏しい私権制限に従うのかというと、それは戦後日本が敗戦という断絶を経て、とっくの昔に「命が一番大切」というイデオロギーを身につけていたからだと私は思っています。もしも日本がドイツや朝鮮半島のように東西・南北で分断させられていたならば、もっと優先度の高い信じるものが生まれたでしょうから、そうしたイデオロギーは支配的にならなかったでしょう。つまり、日本はある意味で時代を先取りしていたわけです。ただし、その変化が行きつく先が民主主義の劣化なのか何なのかは、いまだはっきりしませんが……。
様々なリスク認識が拡張
もうひとつの変化は、パンデミックが他の様々なリスク認識をも拡張させたことです。経済安全保障の概念がその一つですし、気候変動リスクもそうです。
コロナ禍は「チャイナリスク」を大きく見積もる風潮を加速しましたが、実態としての米中の経済はというと、完全につながっていた。そのどこがどう切れるのか。コロナ禍から回復しても、経済は政治による介入の影響を免れえないでしょう。
岸田政権にとっての試練は、これまで自民党政権にはめられてきたタガが外れてしまい、「車線はみ出し防止の安全装置」が利かなくなってしまう可能性があるということです。一定の車線以外も通行できるということになれば、当然のことながら間違いを犯す確率も上がる。パンデミックは既知の懸案事項の解決を後押ししてくれるきっかけにもなりますが、物事によっては過剰な対応をしてしまうことにもなりかねません。
また、コロナ禍からいちはやく脱しなければいけないという思いから、各国は産業構造の転換を目指して生産的投資を拡大させ、とりわけグリーン成長を志すようになりました。コロナ禍によってバイデン氏が米大統領選で有利になり、パリ協定に復帰してグリーンへとふたたび舵を切ったことも影響しています。
各国がいっせいに化石燃料脱却の長期方針を掲げることは、足元でエネルギー価格の高騰をもたらしています。化石燃料が過少供給されるほど価格が吊り上がり、その取引を担う企業は莫大な利益を上げる。彼らはその利潤をひたすらグリーンに投資することになるでしょう。換言すれば、グリーンへ舵を切ることが化石燃料バブルを生み、化石燃料バブルが莫大なグリーン投資を産むという流れです。この流れは止まらない。そして、各国政府はそれを後押しすることで今世紀後半の経済競争を勝ち抜こうとする。
もちろん、「命が一番大切」とは異なり、グリーン成長はグローバルにつながりを深める原動力となり、閉鎖的傾向を中和してくれます。しかし、ここでも、リスク認識の拡大は国際競争の促進と主権国家体制の強化につながっていることが指摘できます。パンデミックという新たに認識されたリスクによって劇的に世界が変わるというよりも、いまの主権国家体制を維持強化しながら、近年顕著になった様々な分野での競争傾向が強まるということです。
医療面でのリーダーシップ不足が顕在化
最後に、この1年を振り返るにあたり、日本におけるパンデミックのリスクマネジメントはどうあるべきだったかを述べておきたいと思います。
日本はワクチン接種も進み、デルタ株で被害が拡大したものの、感染者数や死者数などの客観的数値において、まずまずの“成績”が残せていたといえます。しかし、医療資源を十分にコロナ治療に割かなかったため、感染者の医療アクセスが困難であったこと、経済回復においてより感染症被害が大きかった国よりも立ち遅れているという現実も窺えます。このままいけば、2022年の経済回復も遅れてしまうでしょう。
ここまで述べてきたように、パンデミックは局所的な災害ではなく、多くの国民に影響を与えます。そのため、政府は国民や企業への要請においては有事の対応を迫りました。ところが、一方で医療提供体制においては従前の枠組みでの対応強化を求めただけでした。しかも、新型コロナウイルス感染症を感染症の分類上2類以上の適用とし、保健所を通す仕組みによって患者の配分だけが有事対応となった。そのため、通常医療は比較的守られているのに、コロナの中等症以上の患者や、たまたまコロナに感染していた妊婦などに医療が過少供給されることになってしまいました。
これはよく言われる医療面でのリーダーシップの不足です。厚労省や各自治体、医療機関などに対して、日本の首相官邸はさして権限を振るえないのだということが、この2年間で明らかになりました。
必要なのは事実に基づき分析・助言するチーム
全体が掌握できないからこそ、把握できるもの、やれるところでのみ対策を強化してしまう。この悪循環を抜け出すには、まさにコロナを安全保障課題として位置づけ、経済社会のモニタリングから影響予測、感染予測などについての分析して助言するチームを官邸に置く必要があります。
官邸主導と言われているものの多くは、実は頭脳を伴う手足が不足しているがゆえに、そのまま官庁に丸投げされてしまうことが多いのです。その典型例が、先だっての入国時隔離措置の短縮など、一部緩和のやり方の不備でした。各官庁に問い合わせが殺到し、電話がパンクしたほか、あまりに煩雑な手続きに批判が集まった事例です。日本人の帰国便新規予約見合わせに関しての国土交通省の「勇み足」も、文科省が出してすぐに撤回したオミクロン株の濃厚接触者にあたる受験生の受験禁止方針も、いずれも官邸の厳しい方針や号令がそのまま官庁に落ちた結果です。
官邸主導で新方針の号令を出すのならば、各省庁に丸投げをするのではなく、しっかりと責任を持つべき省庁を定め、省庁横断ですり合わせをし、具体的方針にまとめなければいけません。その実作業ができるチームが官邸にいる必要があります。
感染予測や緊急事態宣言発出は国民生活に最も大きな影響を与える部分ですが、それについて政府は、完全な積み上げ方式の分科会に頼っています。分科会は自分たちで分析をするわけではなく、外部の大学所属研究者のボランティア的協力に頼っている。決して現実をなぞることのない「予測」が独り歩きをし、政府が事後的にそれに縛られていくのも、一部経済専門家の意見であった医療体制強化のためのインセンティブ提案が決して採用されなかったのも、こうした積み上げ方式でやっているからです。
国民に号令をかけるならば、政府はEBPM（エビデンスに基づく政策作り）の考え方に基づき、ある程度現実的な予測を可能にするデータと分析チームを持たねばならないのです。
「人流」の分析はなぜ失敗したのか？
分科会や厚労省の専門家会議に提出される予測が、なぜ一つも現実の推移と重ならないのかといえば、ひとつには挙国一致体制で政府がデータを集めて分析していないから、もうひとつは、そもそも政策判断のもとになるような材料を揃えて出すチームではないからです。
当時、分科会の尾身茂会長は、デルタ株の伝播力から考えるに、7月上旬対比で「人流」を半分にしなければ収束させられないと政府に進言しました。確かにデルタ株の感染力はアルファ株よりも強く、高齢者のワクチン接種がほぼ終わりつつあったとはいえ、まだワクチン接種ができていない中年世代や肥満等のリスク要因を抱える人の中に、中等症や重症の患者が出てしまうリスクがありました。しかし、どれだけ人流を抑えればどこでピークアウトするかについて、分科会資料は一度も現実を捉まえたことはありませんでした。
下の図は、経団連に私の参加する民間有志チームCATS（Collective Analysis Tracking System）が分析提供した公開資料の一部です。一つは主要駅の朝8時、すなわち通勤通学客の改札通過人数の推移、もう一つは主要駅の夜22時、すなわち飲食を主な目的とした客の改札通過人数の推移です。これは、JR東日本の保有する膨大なデータがはじめてこうしたかたちで表に出た民間の協力事例です。
東京で1日約1千万人が移動する鉄道のデータは、最も正確な人流データでした。しかし、メディアや分科会が用いている携帯の位置情報データは、少ないデータ数に乗数をかけて増幅しているため、誤差が大きい。
こうした正確なデータを見ていれば、いざ号令をかけようとするとき、何割の人流が本当に減り、どういったペースで元に戻っていくのか、感染が少ない時期には平時の何割くらいまで人流が戻るのかと言ったことも、一目瞭然で分かります。政策を扱おうとすれば、メッセージに対して社会がどう反応するだろうかということまで含めて見ておかねばならないのです。
通勤通学客で言えば、「尾身提言」がいう今年7月上旬は平時の6割強しかいませんでした。それを半分にするということは、すなわち人流を平時の3割ちょっとにするということですが、それはまさに第1回目の緊急事態宣言レベルです。学校も幼稚園も保育園も休みになり、建設工事さえ止まって、病院も看護師が働きに行けず、街に人っ子一人いなくなったときです。
7月上旬の22時台の飲食を主な目的とした人流は、なんと平時の4割強。その半分ということは2割ちょっとです。これもほぼ第一回目の緊急事態宣言時のレベルにあたります。
しかし、実際には、デルタ株は朝と夜の人流がそれぞれ平時の5割強と３割強で収束しました。しかも、この底まで下がったのは一時的で、例年通りお盆の休みにあたったことで人流が減ったことが分かります。分科会は休みに人流が増えると繰り返してきましたが、そのようなファクトは存在しません。コロナと関係なく、休みには多くの人は家におり、外に出かけるのは一部で、土日でも人流は減りますし、長期休暇だともっと減るということです。
経団連は今回、どんな業種にも一律7割のテレワークを求めてくる政府に対して、次回の緊急事態にはもっと明確なエビデンスに基づいて要請を出してくれるように提言を行い、その論拠となる人流のデータをJR東日本と協力して表に出しました。民間は民間でこうして自主的にデータ分析協力の取り組みを進めていくべきですが、やはりリスクマネジメントの最大のアクターは政府です。ぜひ、次回からはこうしたデータを集約して分析してほしいと思います。
メディアは本当の政策検証こそ
メディアには、政府の目標に届かなかったことをのみ検証しようとするのではなく、何割の人流削減でどれだけの効果が出たのか、要請に科学的根拠はあったのか、本当の政策検証をぜひ求めたい。それでこそ、過大なリスク認識に飲まれるのではなく、リスクマネジメントを過不足なく行おうとする発想につながるのだと思います。
コロナ禍も近々終えることができるでしょう。被害の大きい各国でも、すでに脱出にむかっているからです。しかし、パンデミックも新たな危機管理もまたやってきます。そのときのために、コロナ禍とは何だったのかをきちんと分析し、対応を総括していくべきではないでしょうか。
（初出「論座」、2021年12月31日脱稿）